TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE
PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO
Valencia, nueve (09) de diciembre de 2015
Años: 204° de Independencia y 156° de la Federación

Expediente Nro. 13.030
Parte Querellante: Fernando Esequiel Caballero Arbelaez.
Órgano Autor del Acto Impugnado: Estado Carabobo.
Objeto del Procedimiento: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.

Por escrito presentado en fecha 02 de diciembre de 2009, el ciudadano Fernando Esequiel Caballero Arbelaez, titular de la cédula de identidad Nro. V-16.786.288, debidamente asistido por el abogado Freddy Dorta Ortega, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 62.064, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, contra la Resolución Nro. 0041, de fecha 06 de julio de 2009, emanada de la Dirección de Recursos Humano de la Dirección General de Servicios de Seguridad, Orden Publico y Protección a las Victimas de la Gobernación del Estado Carabobo.

Cumplidas como han quedado las fases procesales en el presente procedimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002, pasa este Juzgado a emitir pronunciamiento sobre el fondo de la presente controversia lo cual hace en los siguientes términos:

-I-
ALEGATOS DEL RECURRENTE

En su libelo de demanda el querellante expone:

Que: “Es el caso Ciudadano Juez, que el Acto Administrativo aquí impugnado adolece del vicio de inmotivación, por cuanto que la sanción interpuesta en mi contra es exageradamente descomunal, ya que la misma no guarda ninguna relación con los hechos que se me imputan, por cuanto que la investigación realizada por el funcionario instructor del expediente no llego a demostrar que mi persona haya actuado con falta de probidad, arbitrariedad o haya solicitado dinero en mi propio beneficio, valiéndome de mi condición de funcionario público, por cuanto que la supuesta denuncia formulada en mi contra por los ciudadanos JUAN CARLOS ALIZU RIVAS Y MOISES ANTONIO SARRAGA fue hecha en forma genérica sin lograr identificarme como autor de tales hechos, ya que al observar detenidamente el expediente administrativo se observa claramente que dicha denuncia no fue debidamente ratificada por las supuestas víctimas y al momento de ser interpelado los denunciantes por el funcionario instructor del expediente, no lograron identificarme como autor responsable de los hechos que se me imputaron y hubo tal confusión entre los denunciantes que mi identificación no fue debidamente clarificada o ratificada por parte de estos, por cuanto que mi actuación por ningún respecto fue la señalada por los mismos, ya que ni el instructor del expediente, ni los denunciantes lograron identificar mis rasgos fisonómicos.”.

Adicionalmente expone en su escrito recursivo que en la instrucción del expediente no se tomo en cuenta el libro de novedades, donde considera que se demuestra que a las cinco de la mañana (05:00 a.m.), del día diecinueve (19) de Abril de 2008, se encontraba en la Sede del Comando Los Sauces, donde alega que fueron llamados por el oficial de día, a los fines de presenciar la entrega de los detenidos ANDRES PRADO, titular de la cédula de identidad Nro. 18.401.185, JOSE RAMIREZ Y EBRAIN MANZANILLA, titular de la cédula de identidad Nro. 18.362.547, los cuales fueron detenidos a las tres y treinta minutos de la mañana (03:30 a.m.) por la comisión 459 para la cual expone que se encontraba destacado como conductor en ese momento.

Continúa alegando en su escrito recursivo que: “(…) siendo las 4:50 a.m, el oficial de día nos reporta a la unidad que los ciudadanos que fueron detenidos había llegado el familiar para hacer entrega, como bien se sabe por ese destacamento cada vez que se hace entrega de una persona que es detenida, se localiza a los funcionarios actuante para explicar a los familiares por que fueron detenidos y dejar constancia de que no fueron maltrados, encontrándome a las cinco 5:00 a.m en la sede de la subcomisaria los Sauces y no donde falsamente manifestaron los denunciantes, cuestión esta que puede ser revisada en el libro de novedades al folio treinta (30), así como todas las personas que se encontraban al momento de la entrega de los ciudadanos SGTO 2 ,JOSÉ DELGADO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad V-7.132.592 y el oficial de día MARCOS OJEDA, antes identificado, y por ningún respecto podíamos encontrarnos en la Avenida Bolívar, al nivel del Centro Comercial Los Camorucos. No obstante en la declaración testifical hecha al ciudadano MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS, antes identificado y siendo el oficial de día para ese momento declaró que nos encontrábamos a las 5:00 a.m en la sede de la comisaria los sauces y por ningún respecto me encontraba en el sitio mencionado por los ciudadanos denunciantes, acta testifical que riela al folio 158 al 161, así mismo como lo ratifica el ciudadano JOSÉ GREGORIO FRANCO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula V-10.736.940, en su acta testifical que riela al folio 155 al 157, con lo cual se demuestra fehacientemente que el día 19 de abril de 2008, siendo las 5:00 a.m, me encontraba en la sub-comisaria de los Sauces, la cual se encuentra a cinco kilómetros de distancia donde supuestamente ocurrió los hechos que manifestó el denunciante, igualmente cabe destacar que en el procedimiento de entrega de los detenidos estuvimos en la sede del comando hasta las 6:00 a.m. (…)”.
Así las cosas alega que la Resolución Nro. 0041 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, es nula de nulidad absoluta por cuanto estima que violento la doctrina y la jurisprudencia, así como los artículos 95 y 96 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando se encuentre de reposo, es decir cuando se encuentre suspendida la relación laboral, sin embargo la autoridad administrativa no tomo en cuenta tal consideración. Para demostrar lo alegado, consigna reposos médicos emanados del Seguro Social.
Finalmente solicita se declare: “(…) CON LUGAR el presente Recurso de Nulidad, en contra de la RESOLUCIÓN N° 0041, y como consecuencia de dicha anulación se ordene el reintegro a mis funciones como AGENTE (…”.
-II-
ALEGATOS DEL ENTE RECURRIDO

En su escrito de contestación de demanda la representación del ente querellado expone:

En fecha veintidós (22) de Julio de 2010, la ciudadana Lorena Sánchez Contreras, titular de la cédula de identidad Nro. V-17.067.532 e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 125.263, actuando en su carácter de apoderada judicial del Estado Carabobo, consignó escrito de contestación en los siguientes términos:

La representación del ente querellado expone que el querellante no señala con precisión ni claridad cuáles son a su criterio la serie de irregularidades que se presentan en la elaboración del expediente administrativo. Pese a ello alega que en el curso de la sustanciación se cumplieron cada una de las etapas y fueron respetados los derechos y garantías del accionante.

Con respecto al alegato de inmotivación del querellante, explana la representante del ente querellado que se evidencia en la Resolución Nro. 0041que la Administración expresó los motivos de hecho y de derecho en que fundamento su actuación. Así mismo estima que un acto administrativo puede considerarse motivado cuando ha sido expedido con base en hechos o datos concretos y cuando éstos consten efectivamente y de manera expresa en el expediente, siempre que el destinatario del acto haya tenido el necesario acceso a tales elementos.

Finalmente, con fundamento en los razones de hecho y derecho anteriormente expuestas, solicita que este Juzgado declare sin lugar la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO ARBELAEZ, con la correspondiente condenatoria en costas en virtud de que estima que su solicitud es improcedente de acuerdo a lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico.

A fin de pronunciarse este Tribunal, pasa de seguidas a realizar el siguiente análisis:

-III-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Juzgado determinar su competencia para conocer el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesta por el ciudadano Fernando Esequiel Caballero Arbelaez, titular de la cédula de identidad Nro. V-16.786.288, debidamente asistido por el abogado Freddy Dorta Ortega, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 62.064, contra la Resolución Nro. 0041, de fecha 06 de julio de 2009, emanada de la Dirección de Recursos Humano de la Dirección General de Servicios de Seguridad, Orden Publico y Protección a las Victimas de la Gobernación del Estado Carabobo, y en tal sentido, se observa lo siguiente:

Previo a cualquier pronunciamiento procede este Órgano Jurisdiccional a verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido observa que el artículo 259 de nuestra Carta Magna consagra la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estableciendo que la misma recae sobre el Máximo Tribunal de la República y los demás Tribunales señalados por la Ley.

En este sentido, el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, le atribuye la competencia, en primera instancia, para conocer y decidir de todas las controversias derivadas de relaciones de empleo público, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia en materia Contencioso Administrativa. Juzgados éstos, evidentemente con jurisdicción en el lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

Asimismo, se verifica que el artículo 25, numeral 6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.447, de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, le atribuye la competencia en primera instancia a los Tribunales Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo -Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo- para conocer de los conflictos concernientes a la función pública, en idéntica forma como lo consagra la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En consecuencia, siendo que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Centro Norte, entre el querellante y el Instituto Autónomo Policía de Valencia, el cual tiene su sede y funciona en el Municipio Valencia del Estado Carabobo, este Órgano Jurisdiccional declara su COMPETENCIA para conocer, en primera instancia, de la querella interpuesta. Así se decide.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir este Juzgado previas las consideraciones que se exponen, dicta sentencia en los siguientes términos:

Antes de entrar a conocer el fondo de la presente controversia, este Juzgador deja constancia que en fecha veintidós (22) de Julio de 2010, la ciudadana Lorena Sánchez Contreras, antes identificada, actuando en su carácter de apoderada judicial del Estado Carabobo, consignó copia certificada del expediente administrativo abierto al ciudadano FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO ARBELAEZ, con el objeto de dilucidar los hechos ocurridos en fecha diecinueve (19) de Abril de 2008 y que tuvieron como consecuencia la emisión de la Resolución Nro. 0041 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, objeto de la presente controversia.

En tal sentido antes de entrar a conocer el fondo de la presente controversia, considera necesario quien aquí Juzga, indicar el valor probatorio del expediente administrativo; en tal sentido encontramos que él autor español, RICARDO ORTEGA, en su libro El Expediente Administrativo, propone la siguiente definición:
“Expediente administrativo es el conjunto de documentos ordenados por la Administración sobre un asusto determinado.”, pasando a continuación a desglosar cada uno de los elementos de ésta definición de la siguiente forma: “En primer lugar, se trata de un conjunto, lo que significa que en un expediente la mayoría de las veces es algo más que un solo documento (lo que no es incompatible con su condición de conjunto); en segundo lugar, los documentos se encuentran ordenados, lo que significa que el ideal de expediente lleva implícito cierto orden, esto es, concierto y disciplina en la articulación formal; en tercer lugar, los documentos son ordenados por la Administración, aunque inicialmente no sean administrativos, pero pueden pasar a serlo desde el momento en que se incorporan al expediente; y en último lugar, se refieren a un asunto determinado, luego existe una conexión entre los documentos en cuanto a su objeto y el fin para el que la Administración los recopila y ordena, que el de formar o informar su criterio sobre un caso o una materia concreta. (…) Creo que la principal ventaja de esta definición es que posibilita incorporar al concepto y al régimen del expediente administrativo toda una variedad de conjuntos documentales que tienen en común su carácter informativo o preparatorio del criterio y la voluntad administrativa.”

De conformidad con el concepto común contenida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, por “expediente” debe entenderse como:
“Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y también de las judiciales…”

En España, según el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente administrativo como:
“El conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, disponiendo también que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.”

En la República Bolivariana de Venezuela, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de “expediente administrativo”, sin embargo si normaliza esta figura, disponiendo lo siguiente:
“Artículo 31: “De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.”
Artículo 32: “Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.”
Artículo 34: “En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.”
Artículo 51: “Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a quede lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente”.

En este orden de ideas la Sala Político Administrativa en reiteradas oportunidades ha señalado que el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Sobre este particular en Sentencia Nro. 01517, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha dieciséis (16) de Noviembre de 2011, se establece:
“Así, respecto del expediente administrativo, la jurisprudencia de esta Sala ha destacado, como bien aduce la abogada del Municipio recurrente al citar en su escrito de fundamentación el contenido de los fallos Nos. 00692 del 21 de mayo de 2002 y 01257 del 12 de julio de 2007 (identificados supra), que el mismo constituye el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste, siendo la materialización formal del procedimiento administrativo, de cuyo significado deriva, en consecuencia, la importancia del mismo, a los efectos de la legalidad del actuar de la Administración, y la correspondiente adecuación de las circunstancias fácticas verificadas en el supuesto en particular al marco legal y al ulterior proveimiento administrativo.
En cuanto al valor probatorio de las actuaciones administrativas contenidas en dicho expediente, se ha indicado que debido a su especialidad, configuran una tercera categoría de prueba instrumental, que si bien no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; siendo en consecuencia, semejante a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 del Código Civil ), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad.”

Del fallo parcialmente transcrito anteriormente, se desprende que las copias certificadas del expediente administrativo, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, verificándose una presunción iuris tantum del mismo. Al respecto el referido artículo estipula:
“El instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, tiene entre las partes y respecto de terceros, la misma fuerza probatoria que el instrumento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones; hace fe, hasta prueba en contrario, de la verdad de esas declaraciones.”

Ahora bien, es prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.

Así las cosas, y en virtud de que ninguna de las partes impugnó válidamente las actuaciones que conforman el expediente administrativo, debe este Tribunal darle pleno valor probatorio y proceder a evaluar los argumentos esgrimidos por las partes, en su debida oportunidad. Así se decide.
En consecuencia, pasa este juzgador a evaluar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto el ciudadano FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO ARBELAEZ, ya identificado, contra la Resolución Nro. 0041, de fecha ocho (08) de Julio de 2009, emanada de la Dirección de Recursos Humano de la Dirección General de Servicios de Seguridad, Orden Publico y Protección a las Victimas de la Gobernación del Estado Carabobo, donde el querellante denuncia que el acto en cuestión se encuentra viciado de nulidad absoluta por encontrarse inmerso en los vicios de inmotivación y falso supuesto de hecho.

Con respecto a la denuncia simultanea de los vicios de falso supuesto e inmotivación, argumentados por el querellante, este Tribunal observa que en el caso bajo estudio, fueron denunciados con respecto a un mismo acto, siendo reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia y que comparte este Órgano Jurisdiccional, referida a que resulta incompatible denunciar el vicio de falso supuesto y la inmotivación de un mismo acto, según se puede evidenciar de la sentencia que parcialmente se transcribe a continuación:
“(…) en numerosas decisiones esta Sala se ha referido a la contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, ‘por cuanto la inmotivación implica la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto, y el falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a la fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no pudiendo afirmarse en consecuencia que un mismo acto, por una parte, no tenga motivación, y por otra, tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o el derecho’. (Entre otras, sentencias Nos. 3405 del 26 de mayo de 2005, 1659 del 28 de junio de 2006, 1137 del 4 de mayo de 2006).
…omissis…
(…) la inmotivación (tanto de los actos administrativos como de las sentencias) sólo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de éstos, sino que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, éstas, sin embargo, presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante. Por ende, la circunstancia de alegar paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto se traduce en una contradicción o incompatibilidad cuando lo argüido respecto a la motivación del acto es la omisión de las razones que lo fundamentan, pero no en aquellos supuestos en los que lo denunciado es una motivación contradictoria o ininteligible, pues en estos casos sí se indican los motivos de la decisión (aunque con los anotados rasgos), resultando posible entonces que a la vez se incurra en un error en la valoración de los hechos o el derecho expresados en ella”. (Sentencia Nº 01930 de fecha 27 de julio de 2006).”

Como puede apreciarse del fallo parcialmente trascrito, resulta contradictorio la denuncia conjunta de los vicios de inmotivación y falso supuesto, toda vez que si se alega este último es porque se conocen las razones por las cuales se dictó el acto y si se arguye la falta de motivación significa que el acto se encuentra desprovisto de fundamentación; no obstante, se admite la posibilidad de la existencia simultánea de los mencionados vicios, siempre y cuando en estos casos, los argumentos respecto a la inmotivación, no se refieran a la omisión de las razones que sustentan el acto, sino a su expresión ininteligible, confusa o discordante. (Vid. sentencia de esta Sala Nº 02245 del 7 de noviembre de 2006).

Es importante señalar, que una cosa es la carencia de motivación y otra, la motivación falsa o errónea, caso en el cual, el acto está aparentemente motivado, pero su análisis revela que es errónea la apreciación de los hechos o la falsedad de los mismos.

En efecto, la insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su sucinta motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por la Administración.

Con fundamento en el criterio jurisprudencial y en el razonamiento antes planteado, este Tribunal desestima el argumento de inmotivación del acto impugnado. Así se declara.
Ahora bien, es preciso señalar que los actos administrativos - por disposición de la ley - nacen al mundo jurídico amparados por la presunción de legalidad, gozando de fuerza jurídica formal y material y en consecuencia - aun cuando tengan vicios - se reputan válidos y productores de su natural eficacia jurídica, hasta tanto se declare la extinción de sus efectos en vía administrativa o judicial.

Para que el acto administrativo sea totalmente válido debe adoptarse conforme a los principios de separación de poderes, de legalidad, de respeto de las situaciones jurídicas subjetivas y de responsabilidad, principios estos que constituyen los fundamentos del Estado de Derecho, a los cuales debe someterse la actividad de la Administración. Cuando ésta, en ejercicio de sus potestades actúa en desconocimiento de algunos de dichos principios, sus decisiones serán susceptibles de ser recurridas en vía administrativa o contencioso administrativa por transgredir el ordenamiento jurídico dentro del cual debe desenvolverse y dependiendo de la gravedad del vicio que comporten podrán ser declaradas nulas o anulables.

La teoría de los elementos estructurales del acto administrativo, citada solo a efectos ilustrativos, tiene origen francés - al igual que todo el derecho administrativo – y llegó a Venezuela a través de la doctrina, luego fue desarrollada por la jurisprudencia y finalmente fue elevada a rango legal con la promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA).

Así tenemos que en nuestro derecho, podemos distinguir los siguientes elementos del acto administrativo: En primer lugar encontramos la competencia, prevista en los artículos 18 ordinales 1, 2, 7 y 8 y 19 ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; En segundo lugar tenemos la forma que en su concepción general, atiende a dos aspectos uno es la forma como expresión de la voluntad de la Administración o motivación, prevista en los artículos 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y el procedimiento administrativo, previsto en los artículos 5, 19 ordinal 4, 48, 67 y 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; En tercer lugar tenemos el fin, establecido en los artículos 206 de la Constitución y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; En cuarto lugar podemos decir que tenemos el objeto, regulado en los artículos 18 ordinal 6 y 19 ordinal 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; En quinto lugar está la causa, consagrada en los artículos 18 ordinal 5, 62, 89 y 19 ordinal 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; En sexto, séptimo y octavo lugar encontramos como vicios la discrecionalidad, proporcionalidad y adecuación, señalados en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Cuando un acto administrativo carezca de alguno de estos elementos estructurales, podemos afirmar que se encuentra afectada la legalidad del mismo y por ende su validez, los cuales mutatis mutandis son aplicables al caso de autos, independientemente de que su forma se encuentre establecida en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Pero también existen vicios que pueden afectar la validez absoluta de los actos administrativos, distintos a los enunciados, ejemplo de ello sería la realización de un acto administrativo que vulnere la garantía constitucional del Debido Proceso o el Derecho a la Defensa, situación que se encuentra consagrada en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, numeral 1º.

Por todo ello, resalta este operador de justicia la importancia de señalar con claridad y precisión - lo cual amerita comprensión de la materia - los vicios que afecten la validez de un acto administrativo y cuya impugnación sea solicitada a través de la acción de nulidad, incluso cuando se ejerza el especial Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, so pena de ser declarada no ha lugar la pretensión de la parte actora por indeterminación del vicio que pueda afectar la validez del acto. Hacer lo contrario implica dejar en indefensión a la parte demandada al imposibilitarle el ejercicio del derecho a la defensa adecuadamente, lo cual es contrario al ordenamiento jurídico.

Ahora bien, el vicio de falso supuesto ha sido entendido por la doctrina como aquel que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo; o cuando la Administración se apoya en una norma que no resulta aplicable al caso concreto. Se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del Acto Administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, de manera que guardaran la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal.

Al respecto, la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia número 00770, de fecha primero (01) de Julio de 2015, ha establecido lo siguiente:
“En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho, este Alto Tribunal ha señalado en reiteradas oportunidades que se verifica cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo (vid. sentencia N° 91 del 19 de enero de 2006).”

Como se desprende de la sentencia parcialmente transcrita, es obligación de la Administración comprobar los hechos para realizar una adecuada calificación, con el objeto de que el acto no esté viciado de falso supuesto, ya que no solo incurre la Administración en falso supuesto cuando dice haber constatado unos hechos que en verdad no ocurrieron, o habiéndose verificado éstos yerra en su calificación, sino también cuando habiéndose comprobado los hechos realmente ocurridos se equivoca en la aplicación de la norma jurídica. De allí la distinción por parte de la doctrina y de la jurisprudencia de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho o de la existencia en el acto de ambos.
En cuanto a este requisito de fondo, que afecta la validez del acto administrativo, llamado causa o motivo del acto, la doctrina patria ha señalado:
“(…), es quizás, uno de los más importantes que se prevén para el control de la legalidad de los actos administrativos. La Administración, insistimos, para dictar un acto administrativo tiene que partir de la existencia de unos supuestos o circunstancias de hecho que justifiquen su actuación, pero a los efectos de que no se convierta en arbitraria la actuación del funcionario, la Administración está obligada, en primer lugar, a comprobar adecuadamente los hechos, y en segundo lugar, a calificarlos adecuadamente para subsumirlos en el presupuesto de derecho, que autoriza la actuación. Esto obliga, por tanto, a la Administración, a realizar, no sólo una labor de constatar la existencia de los presupuestos de hecho sino de probarlos y calificarlos adecuadamente. No puede la Administración presumir los hechos ni, por tanto, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado, porque podría suceder allí que el hecho no exista o que esté inadecuadamente configurado, y podría el acto estar viciado por falso supuesto”.(BREWER-CARÍAS, A. R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Colección Estudios Jurídicos N° 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2003, p. 153).”

Así las cosas, alega el querellante en su escrito recursivo, que la administración incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, debido a que a las cinco de la mañana (05:00 a.m.), hora en la cual presuntamente ocurrieron los hechos, el se encontraba en la Sede de la Subcomisaria Los Sauces y no donde manifestaron los denunciantes. Al respecto señaló en su escrito recursivo, que en la instrucción del presente expediente, no se tomó en cuenta el libro de novedades, específicamente el contenido que corre inserto en el folio 30 del expediente administrativo, lo cual demuestra, a su considerar, que a las cinco de la mañana (5:00 a.m.), del día diecinueve (19) de Abril de 2008, él se encontraba en la Sede del Comando Los Sauces.

En este mismo sentido expone que “en la declaración testifical hecha al ciudadano MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS, antes identificado y siendo el oficial de día para ese momento declaró que nos encontrábamos a las 5:00 a.m en la sede de la comisaría los sauces y por ningún respecto me encontraba en el sitio mencionado por los ciudadanos denunciantes, acta testifical que riela al folio 158 al 161, así mismo como lo ratifica el ciudadano JOSÉ GREGORIO FRANCO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula V-10.736.940, en su acta testifical que riela al folio 155 al 157, con lo cual se demuestra fehacientemente que el día 19 de abril de 2008, siendo las 5:00 a.m, me encontraba en la sub-comisaria de los Sauces”.

En base a tales alegatos se pasa a analizar el acta de destitución hoy recurrida (Resolución Nro. 0041, de fecha ocho (08) de Julio de 2009), a los efectos de determinar cuáles fueron los hechos que generaron la destitución; al respecto se desprende del acto recurrido lo siguiente:
“(…) La administración señaló claramente en su escrito de formulación de cargos lo siguiente:
…Omissis…
‘Se observa en el investigación realizada que Usted, encontrándose adscrito a la Sub-Comisaría Los Sauces de la Policía del Estado Carabobo, en fecha 19 de Abril de 2008 y Siendo aproximadamente las cinco (05) horas de la mañana de la mañana (sic), encontrándose como tripulación de la unidad radio patrullera RP.-4-459 en compañía del DISTINGUIDO (PC) SALAS LAYA JULIO CESAR, titular de la cédula de identidad número C.I: V-14.393.450, quien cumplía funciones como comandante de la referida unidad, cuando en inmediaciones de la Avenida de la Avenida Bolívar Norte de Valencia, dieron la voz de alto a dos ciudadanos que se desplazaban a bordo de un vehículo DAEWOO RACER, de color verde, placas ABB-93K, procediendo a verificar la documentación de sus tripulantes y del vehículo (…) notando que el certificado médico del conductor del citado vehículo de nombre ALVIZU RIVAS JUAN CARLOS estaba vencido, razón por la cual usted le indico que eso constituía una falta unido al hecho de que presuntamente circulaban en sentido contrario al flechado, los sujetos que iban a bordo del vehículo y que estaban siendo objeto de revisión por parte de la comisión de policía de la cual Usted formaba parte, señalaron además, que eran de Caracas y no conocían la zona, seguidamente le indicaron que eso ameritaba una multa de mil (1.000.oo) Bolívares, indicándole a los ciudadano que debían pagarla de inmediato en las oficinas de transito, subiéndose Usted al Vehículo Daewoo Race, ya identificado con el conductor y el otro ciudadano en la unidad policial. Luego de dar varias vueltas se detuvieron y le dijeron a los ciudadanos que esa multa era mucho dinero y que había que pagarla ya que de lo contrario, quedarían detenidos ellos y el vehículo hasta la cancelación de la misma, a lo cual el ciudadano ALVIZU RIVAS JUAN CARLOS, indico que solo tenia doscientos (200,oo) Bolívares, a lo cual Usted dijo que se los diera y dejan eso hasta allí…”

En virtud de tales hechos, la administración Resolvió de conformidad con lo establecido en el artículo 78 numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el artículo 86 numerales 6, 7 y 11, destituir al hoy querellante.

En virtud de tales exposiciones, observa este Jurisdicente que corre inserto en el presente expediente, copia certificada del libro de novedades de la comisaría Los Sauces, correspondiente al día dieciocho (18) de Abril de 2008, el cual deja constancia que siendo las 03:30 a.m. (del día diecinueve (19) de Abril), el funcionario JULIO CESAR SALAS LAYA, ya identificado, detiene a los ciudadanos ANDRES PRADO, titular de la cédula de identidad 18.401.185 y JOSÉ RAMIREZ Y EBRAIN MANZANILLA, titular de la cédula de identidad 18.362.547. Igualmente deja constancia que a las cinco de la mañana (05:00 a.m.), se presento el ciudadano JOSÉ GREGORIO FRANCO, titular de la cédula de identidad Nro. 10.736.940, con el objeto de hacer entrega de los funcionarios antes señalados a sus familiares.
Igualmente se observa que corre inserto en el expediente administrativo, “ACTA TESTIFICAL”, del ciudadano JOSE GREGORIO HERNANDEZ FRANCO, dejando constancia de lo que a continuación se transcribe:
“(…) SEGUIDAMENTE EL FUNCIONARIO INSTRUCTOR INTERROGA AL CIUDADANO DECLARANTE DE LA SIGUIENTE MANERA: …omissis... SEGUNDA ¿Diga Usted, con quien se entrevistó en el Comando Policial Los Sauces? CONTESTO: Con los mismos funcionarios policiales que hicieron la detención de los menores de edad. … omissis… SEPTIMA ¿Diga Usted quien le hizo entrega de los ciudadanos a su persona y a qué horas? CONTESTO: Me los entrega en buenas condiciones los funcionarios actuantes FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO y JULIO CESAR LAYA, eran aproximadamente como las cinco (05:00) de la mañana. OCTAVA ¿Diga Usted, quienes se encontraban presentes en el Comando Policial Los Sauces para el momento de la entrega de los ciudadanos? CONSTESTO: Los dos (02) funcionarios quienes hicieron la detención y un supervisor de ellos que era el que le daba las ordenes (sic) desconozco el rango” (Resaltado de este Juzgado)

Igualmente se desprende del referido expediente administrativo, “DECLARACIÓN TESTIFICAL” del ciudadano MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS, de profesión u oficio Funcionario de la Policía del Estado Carabobo, con la jerarquía de Cabo Primero quien rindió declaración en los siguientes términos:
“EN ESTE ESTADO SE PROCEDE A INTERROGAR AL COMPARECIENTE DE LA SIGUIENTE MANERA: TERCERA: ¿Diga Usted, a qué hora le realiza llamado a la Unidad RP-4-459, para que se presenten al Comando Policial Los Sauces a fin de explicar los motivos por los cuales le realizaron la detención a los ciudadanos que transitaban a bordo de un vehículo Fiat por la inmediaciones de la avenida Bolívar, a un familiar que se hizo presente en el comando policial? CONTESTO: Una vez que los efectivos policiales llevaron en calidad de retenidos a los tres (03) ciudadanos explicaron el motivo del procedimiento y se retiraron a continuar con su recorrido normalmente, aproximadamente a las cuatro y cincuenta (04:50) de la mañana yo mismo le hago llamado radiofónico para que se presenten a la comisaria ya que se encontraba un familiar de los retenidos, presentándose los funcionarios policiales a los pocos minutos, en ese momento ellos hablaron con la persona presente explicando el caso el cual llego a feliz términos ya que los retenidos se le fueron entregados al representante. …omissis… SEXTA ¿Diga Usted, Quien hace entrega de los retenidos para la fecha 19/04/08, al familiar que se encontraba presente en el Comando y a qué hora? CONTESTO: Yo mismo en presencia de los funcionarios policiales Agente (PC) Fernando Caballero y el Cabo Segundo (PC) Julio Salas. SEPTIMA: ¿Diga Usted, Los funcionarios policiales Agente (PC) Fernando Caballero y el Cabo Segundo (PC) Julio Salas, se encontraban presentes en el Comando Policial Los Sauces, para el momento que se hace entrega de los ciudadanos al familiar? CONTESTO: Si estaban para eso les hice el llamado radiofónico. OCTAVA: ¿Diga Usted, que hicieron los funcionarios policiales Agente (PC) Fernando Caballero y el Cabo Segundo (PC) Julio Salas, luego que se hizo entrega de los ciudadanos retenidos al familiar que se hizo presente en el Comando Policial Los Sauces? CONTESTO: Se retiraron hacerle el respectivo mantenimiento a la radiopatrulla. NOVENA: ¿Diga Usted, quien autoriza los funcionarios policiales Agente (PC) Fernando Caballero y el Cabo Segundo (PC) Julio Salas, para trasladarse a realizarle lavado y equipamiento a la Unidad RP-4-459? CONTESTO: El supervisor de opatrullaje (sic), que para ese entonces era el Sargento Segundo JOSE DELGADO. ¿Diga Usted, usualmente donde se les realizaba lavado a las Unidades Radio Patrulleras pertenecientes al Comando Policial Los Sauces? CONTESTO: Por el sector la candelaria adyacente a la Avenida Lara. (Resaltado de este Juzgado)

Así las cosas y en base al análisis de las actas que conforman el presente expediente, se puede observar que el día diecinueve (19) de de Abril de 2009, a las cinco de la mañana (05:00 a.m.), el ciudadano FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO ARBELAEZ, junto con el funcionario JULIO CESAR SALAS LAYA, se encontraba en la Sede de la Comisaría Los Sauces, haciendo entrega de los ciudadanos ANDRES PRADO, titular de la cédula de identidad 18.401.185 y JOSÉ RAMIREZ Y EBRAIN MANZANILLA, titular de la cédula de identidad 18.362.547, los cuales fueron detenidos a las tres y treinta minutos de la mañana (03:30 a.m.), según libro de novedades llevado por Dirección de Asuntos Policiales y Orden Publico, Comisaría los Sauces.

Dichos acontecimientos se corroboran con las declaraciones testifícales de los ciudadanos JOSE GREGORIO HERNANDEZ FRANCO y MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS, antes transcritas, las cuales aunque no fueron ratificadas en juicio, deben ser consideradas por este Juzgador al evidenciar que sus testimonios coinciden perfectamente con lo asentado en el Libro de Novedades, lo cual ratifica la prueba fundamental que trae al proceso el ciudadano FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO ARBELAEZ, como lo es el Libro de Novedades de la Dirección de asuntos Policiales y Orden Publico de la Comisaría los Sauces.

Luego de hacer las consideraciones precedentes, considera oportuno este Juzgador señalar que la “destitución” es el acto sancionatorio de mayor gravedad contra la conducta de funcionario público, y la misma se impone por incurrir en algunas de las causales previstas, de forma taxativa y expresa en el artículo 86 de la Ley Estatuto de la Función Pública. Es la destitución la sanción más grave, desde el punto de vista de la responsabilidad administrativa, que puede aplicarse al funcionario público.

Las sanciones administrativas responden a un régimen de responsabilidad y disciplinario, y cada una de las sanciones responden a ponderación de valores específicos: la amonestación verbal, amonestación escrita, la suspensión del cargo, con o sin goce de sueldo, y la destitución corresponde a escala de valores a lo que el legislador postula como derechos tutelables.

En definitiva la destitución comporta la sanción más estricta y de mayor contenido en el régimen disciplinario, por lo cual la misma debe interpretarse de forma restringida, como toda norma sancionatoria. Una interpretación restrictiva implica que para el Juzgador no exista duda en relación a los hechos, y el convencimiento moral de la necesidad de la pena, razón por la cual se precisa de una compleja actividad probatoria, o más aun, de una extensa operación intelectual de parte de la Administración para encuadrar los elementos fácticos ya comprobados, en el supuesto de hecho de la norma. Es por esta razón que es un deber de la Administración Pública probar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo cometido por el funcionario público al cual se le pretende imponer una sanción de destitución. Por una parte, debe probar que efectivamente el funcionario público realizó los hechos que se le atribuyen o imputan y por la otra debe probar la responsabilidad de éste en tales hechos, con lo cual quedaría establecida la relación de causalidad.

En este sentido observa quien aquí decide, que la Administración no solo no probo los hechos que le imputan al ciudadano FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO ARBELAEZ, si no que, a la hora de dictar la Resolución hoy recurrida, no tomó en consideración las pruebas aportadas durante el procedimiento administrativo, es decir, el libro de novedades y las declaraciones testifícales de los ciudadanos JOSE GREGORIO HERNANDEZ FRANCO y MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS. En este sentido es preciso destacar que de nada vale que el procedimiento administrativo se haya realizado con estricto apego a las disposiciones legales, si para el momento de dictar el acto administrativo, no son tomadas en cuenta las pruebas aportadas al proceso, convirtiéndose este derecho en un mero formalismo, que trae consigo una violación a los derechos del funcionario actuante.

En base a tales supuestos, denota este Juzgador que la Administración fundamenta su decisión en hechos que nunca ocurrieron. Es decir, la Administración en el procedimiento administrativo de formación del acto no logró demostrar o probar la existencia de los hechos que legitiman el ejercicio de su potestad. Es posible que los hechos hayan sucedido en la realidad, el problema está en que si el autor del acto no los lleva al expediente por los medios de pruebas pertinentes, esos hechos no tendrán ningún valor jurídico, a los efectos de constituir la causa del acto dictado.

Así las cosas, concluye quien aquí decide que no se encuentran llenos los supuestos contenidos en el articulo 86 numerales 6, 7 y 11 de la Ley del Estatuto de la función Pública a fin de que la Administración haya destituido al funcionario FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO ARBELAEZ,; razón por la cual luego de hacer una revisión de las actas y en base a las consideraciones antes expuestas es evidente para este juzgador que la administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho al dictar la Resolución Nro. 0041 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, motivo por el cual se declara la nulidad absoluta de dicho acto. Así se decide.
-V-
DECISIÓN

Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la querella funcionarial, incoada por el ciudadano FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO, titular de la cédula de identidad Nro. V-16.786.288, asistido por el ciudadano Freddys Dorta Ortega, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 62.064, contra la Resolución Nro. 0041 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, emanada de la Gobernación del Estado Carabobo, en consecuencia:
1. SE DECLARA: La nulidad absoluta de la Resolución Nro. 0041 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, emanada de la Gobernación del Estado Carabobo.
2. SE ORDENA: La reincorporación del ciudadano FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO, titular de la cédula de identidad Nro. V-16.786.288, al cargo de Agente (PC) adscrito a la Comisaría Los Sauces de la Policía del Estado Carabobo, o a otro de igual o superior jerarquía.
3. SE ORDENA: a la Gobernación del Estado Carabobo, el pago de los salarios dejados de percibir desde el dictamen del acto de destitución hasta la reincorporación definitiva con las respectivas variaciones y aumentos que hubiere experimentado.
4. SE ORDENA realizar experticia complementaria al fallo definitivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en Valencia, a los nueve (09) días del mes de diciembre del año dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
El Juez Provisorio,

ABG. LUIS ENRIQUE ABELLO GARCÍA

La Secretaria,

ABG. DONAHIS VICTORIA PARADA MARQUEZ