TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE
PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO
Valencia, trece (13) de agosto de 2015
Años: 205° de Independencia y 156° de la Federación

Parte Querellante: ENRIQUE JOSE ZAMORA
Órgano Autor del Acto Impugnado (PARTE QUERALLADA): DIRECCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DE LA POLICÍA MUNICIPAL NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, adscrito a la ALCALDIA DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA
Objeto del Procedimiento: RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR.
-I-
BREVE RESEÑAS DE LAS ACTAS PROCESALES
De conformidad con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002 y con fundamento específico en el artículo 108, el Tribunal pasa a dictar sentencia prescindiendo de la narrativa, sin realizar transcripciones extensas de las actas, documentos y demás actos del proceso o citas doctrinales; haciéndolo en los siguientes términos:
Mediante escrito presentado en fecha Diecisiete (17) de Noviembre de 2014, por el ciudadano ENRIQUE JOSE ZAMORA, titular de la cédula de identidad Nº 17.903.057, debidamente asistido por la ciudadana AIXA ALFONZO LAREZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social de Abogado bajo el Nº 28.835, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra la Providencia Administrativa Nº 001/2014 de fecha Veintiséis (26) de Septiembre de 2014, emanado de la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DE LA POLICÍA MUNICIPAL NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO.
-II-
DEL ACTO IMPUGNADO
La decisión de fecha Veintiséis (26) de Octubre de 2014 dictada por la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DE LA POLICÍA MUNICIPAL NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO estableció lo siguiente:
“(…) En virtud que de la referida Acta del Consejo Disciplinario se desprende haber sido comprobada la responsabilidad del Oficial ENRIQUE JOSE ZAMORA, venezolano, titular de la Cedula de Identidad número V- 17.903.057, Credencial 0239 considerando que han sido vistos y analizados tanto las actuaciones como los elementos probatorios insertos en el presente Expediente Administrativo Disciplinario, por las consideraciones de hecho y de derecho precedemente expuestas, por autoridad de la Ley, es por lo que procedo en ejercicio de la facultad que me otorga el artículo 101 de la Ley del Estatuto de la Función Policial a DESTITUIRLE DEL CARGO DE OFICIAL, conforme a la decisión emitida por el Consejo Disciplinario del Cuerpo de Policía Municipal de Naguanagua en el Acta Nº 001 de fecha 11de Septiembre de 2014

-III-
ALEGATOS DE LAS PARTES:
QUERELLANTE:
En su libelo de demanda el querellante expone:
Que: “El caso es que en fecha 16 de abril de 2014, se me suspende de mi cargo con goce de sueldo, por 60 días continuos que recibí el 22 de abril del año en curso; el 12 de agosto de 2014, se me formulan los cargos en la investigación administrativa signada con el No. OCAP-029-2014, por presuntamente haber incurrido en la violación de los Artículos 16 numeral 1°, 4° y 7°, 95 numeral 2° y 97 numerales 1° de la Ley del Estatuto de la Función Policial; Artículo 65 numeral 3° de la Ley del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana. Culminando el proceso sancionatorio con su destitución.
Asimismo indica que… no fue valorada mi defensa como consta en el texto de la Providencia Administrativa de destitución hoy recurrida, donde se limita a transcribir en “DE LO PROMOVIDO Y ALEGADO POR EL FUNCIONARIO”, ignorando y desconociendo mis alegatos;
Finalmente alega… De los hechos que se me imputan, se extrae de las actas del expediente que aun cuando el Artículo 100 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, pauta un procedimiento para la imposición de las Asistencias Obligatorias, nunca se me dio la oportunidad de defenderme o informarme los recursos a que tenía derecho, como se evidencia del texto de las tres (3) que cursan en el expediente, violentando mi Derecho a la Defensa, y el Artículo 15.9 de la Ley del Estatuto de la Función Policial.
En mi condición de Oficial destituido de la Policía Municipal de Naguanagua, fundamento la presente querella en el Artículo 62 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, Artículo 49 de la CRBV que consagra el DERECHO A LA DEFENSA Y EL DEBIDO PROCESO.
Artículo 75 de la CRBV que protegen a LA FAMILIA, conjuntamente con el Artículo 89 que consagra el DERECHO AL TRABAJO COMO UN HECHO SOCIAL, protegido por el Estado y el Artículo 18 de la LOPA que establece los REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO, en concordancia con el 34 de la ley ejusdem, y 25 del CPC que pautan el ORDEN CRONOLÓGICO Y LA FORMA DE LAS ACTUACIONES EN EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO.

QUERELLADO:
En su escrito de contestación de demanda la representación del ente querellado expone:
Que: El acto impugnado en este juicio fui dictado en ocasión de la averiguación administrativa de carácter disciplinario seguida contra el ciudadano ENRIQUE JOSE ZAMORA, quien desempeñaba el cargo de OFICIAL adscrito al Cuerpo de Policía Municipal de Naguanagua.
Asimismo indica: … Considero que la querella funcionarial interpuesta resulta improcedente, por las razones que se exponen a continuación: La parte querellante alega que no fue valorada su defensa como consta en el texto de la providencia administrativa de destitución, que se limita –según su dicho- a transcribir lo promovido y alegado por el funcionario, ignorando y desconociendo sus alegatos. Cita en este sentido la sentencia dictada por este mismo Tribunal en fecha 04 de junio de 2010. Al respecto cabe destacar que esa decisión hizo mención al criterio de la Sala Político Administrativa acerca de los documentos administrativos y lo que conforma el expediente administrativo. Sin embargo, el punto principal debatido en esa causa no era lo que pretendió dibujar la parte querellante, sino la importancia de la presentación de los antecedentes del acto impugnado, en un juicio de nulidad. Por otra parte hay que resaltar que la parte querellante no promovió ninguna prueba en el curso de la investigación disciplinaria llevada a cabo por la administración municipal, por lo que resulta contradictorio que alegue tal dislate. No basta con hacer alegaciones si estas no se prueban. La administración municipal inicio su investigación y la sustancio precisamente al constatar la existencia de la aplicación de la medida de asistencia obligatoria al querellante, en tres oportunidades en el lapso de un año, medidas que constan en el expediente seguido, y no fueron desconocidas ni se probo nada que las hiciera ser desechadas… Por otra parte, debemos tomar en consideración el tipo de ilícito disciplinario por el cual fue investigado el querellante, se trato simplemente de un hecho objetivo que, al ser constatado, hizo proceder sin más, la aplicación de la sanción de destitución, con las garantías procedimentales anotadas… expone que los hechos que se le imputan, se extrae de las actas del expediente que aun cuando el artículo 100 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, pauta un procedimiento para la imposición de las Asistencias Obligatorias, nunca se le dio la oportunidad de defenderse o informarle los recursos a que tenía derecho, y que ella violento su derecho a la defensa… hay que comenzar aclarando que el artículo 100 de la Ley del Estatuto de la Función Policial dispone el procedimiento a seguir para los caso de la aplicación de las medidas de asistencia voluntaria y obligatoria… Por otra parte resulta también contradictorio que lo que no pudo demostrar en el procedimiento administrativo venga a plantearlo ahora en sede judicial, sin ningún asidero posible… De los antecedentes administrativos del acto impugnado se observara la inexistencia de tales alegatos y de las violaciones constitucionales y legales denunciadas…
Que…El querellante, en el capítulo II que identifica como RAZONES DE DERECHO, ha citado una serie de normas legales y constitucionales relativas a derechos laborales y de seguridad social, para alegar que se le ha violado su derecho a la defensa, el derecho al trabajo y la protección a la paternidad, sin indicar de qué manera fueron supuestamente vulnerados, en cada caso, esos derechos. La simple mención de normas no hace que aparezcan vicios en el acto atacado, no se hace una exposición coherente y consistente con la normativa invocada, y así debe observarlo este Tribunal.
Finalmente… Indico a este Tribunal que por la voluminosidad de los expedientes disciplinarios, y en atención a las dificultades relacionadas con el suministro de material para el fotocopiado en el ente municipal que represento, los antecedentes administrativos del acto impugnado serán consignados a la brevedad posible o en el correspondiente período probatorio para su consideración al respecto.

-IV-
DE LAS PRUEBAS APORTADAS AL PROCESO POR LA PARTE RECURRENTE
1. Original de la Providencia Administrativa Nº 001-2014, constante de Once (11) folios marcado con la letra “A”; la cual goza de pleno valor probatorio al no ser impugnada por la parte contraria y ser legal, pertinente y conducente respecto de los límites de la controversia planteada, según lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.
2. Copia de Acta de Nacimiento de fecha 06 de Junio de 2012, inserta bajo el Acta Nº 3.985, tomo XVIII, año 2012, inscrita por ante el Registro Civil Parroquia Santa Rosa, municipio Valencia del estado Carabobo de su menor hijo; de la cual se aprecia la filiación del querellante con el niño (nombre omitido de conformidad con el artículo 65 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes), la cual tiene pleno valor probatorio según lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil
3. Original de la Inspección Original Nº IJ-2014-011, de fecha 06 de Noviembre de 2014, constante de once (11) folios, realizada por este Juzgado Superior en fecha siete (07) de Noviembre de 2014.
DURANTE EL LAPSO PROBATORIO, EL QUERELLANTE APORTÓ LOS SIGUIENTES MEDIOS DE PRUEBA:
En el lapso probatorio correspondiente la parte querellada ratifico las pruebas promovidas junto con el libelo de la demanda, siendo estas, la Providencia Administrativa No. 001/2014, y la Inspección Judicial No. IJ-2014-011 practicada al Expediente Administrativo No. OCAP-039-2014, asimismo promovió la Prueba Testimonial de los ciudadanos LUIS ALEJANDRO MARTINEZ DIAZ, titular de la cédula de identidad Nº V-20.180.849 y de JOSÉ ANTONIO GARCIA PARRA, titular de la cédula de identidad Nº V-21.241.122, las cuales fueron declaradas admisibles de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil mediante Auto de fecha 24 de Marzo de 2014; y en lo que respecta a los testigos promovidos se comisionó al Juzgado Primero de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego del estado Carabobo, para la respectiva evacuación de la prueba, evidenciándose hasta la fecha que no consta en autos el debido cumplimiento de la misma, por lo cual no aporta valor probatorio alguno.
DE LAS PRUEBAS APORTADAS AL PROCESO POR LA PARTE DE LA REPRESENTACIÓN DEL ENTE RECURRIDO
La parte Querellada no aporta Prueba alguna.
A fin de pronunciarse este Tribunal, pasa de seguidas a realizar el siguiente análisis:
-V-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Juzgado determinar su competencia para conocer el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesta el ciudadano ENRIQUE JOSE ZAMORA, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nro. V-17.903.057, asistido por la abogada AIXA ALFONSO LAREZ, titular de la cédula de identidad Nro. V-6.914.479 e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 28.835, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, contra la Providencia Administrativa Nro. 001-2014 de fecha Veintiséis (26) de Septiembre de 2014, suscrita por la ciudadana TAHITÌ MEJÍAS SAAVEDRA, en su carácter de Directora Ciudadana y de Policía Municipal del municipio Naguanagua del estado Carabobo, según consta en Resolución Nº 201-2014 de fecha 28 de febrero de 2014 y en tal sentido, se observa lo siguiente:
Previo a cualquier pronunciamiento procede este Órgano Jurisdiccional a verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido observa que el artículo 259 de nuestra Carta Magna consagra la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estableciendo que la misma recae sobre el Máximo Tribunal de la República y los demás Tribunales señalados por la Ley.
El artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Policial establece:
Artículo 102.- La medida de destitución del funcionario o funcionaria policial agota la vía administrativa, y contra ella es procedente el recurso contencioso administrativo conforme a lo previsto en el Título VIII de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En este sentido el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 del 06 de septiembre de 2002 dispone lo siguiente:
“Artículo 93.- Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:
1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública…”. (Negrita nuestra)
De la norma parcialmente citada supra, se colige que el régimen competencial aplicable para determinar el tribunal que conocerá de las causas interpuestas por los funcionarios públicos, en virtud de la relación de empleo público, se determina por la materia.

Aunado a lo anterior, la disposición transitoria primera de la aludida Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra lo siguiente:
“Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.”

En este sentido, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 del 22 de junio de 2010 prevé en el numeral 6 del artículo 25 que:
Artículo 25: “Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
6. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública, conforme a lo dispuesto en la ley…”.

Para mayor abundamiento, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al decidir un Conflicto de Competencia planteado, en Sentencia Nº 00403 de fecha 20 de marzo de 2014, estableció lo siguiente:
“De las normas antes transcritas se desprende que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competencia para conocer de los recursos interpuestos por los funcionarios adscritos a los órganos de seguridad del Estado en virtud de la relación de empleo público, se determina por la materia; razón por la cual, en aplicación de los principios de orden constitucional relativos al juez natural, previsto en el artículo 49 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el conocimiento de tales causas corresponde a los ahora denominados Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, (todavía nombrados Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo).
Igualmente, las disposiciones transcritas reservan para el conocimiento de esta Máxima Instancia solo las acciones o recursos interpuestos, en el caso de retiro, permanencia, estabilidad o conceptos derivados de empleo público del personal con grado de oficiales de la Fuerza Armada Nacional. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 00167 del 09 de febrero de 2011, Caso: Alvis Jesús Hernández López).
En el caso bajo estudio se aprecia que el ciudadano Sergio Adolfo URBINA ESPINOZA fue destituido del cargo de Agente de Seguridad adscrito al Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas (CICPC), supuesto que no encuadra dentro de la competencia reservada para el conocimiento de esta Sala, conforme al numeral 23 del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, antes transcrito.
En virtud de lo expuesto y en aplicación del principio constitucional de acceso a los órganos de administración de justicia y con fundamento en lo establecido en el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala declara que la competencia para conocer el presente asunto corresponde a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos, específicamente, al Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara (ver sentencia de esta Sala N° 1 del 16 de enero de 2014).”

En virtud de la especial regulación y de la evidente intención del legislador plasmada en la Ley del Estatuto de la Función Pública, puede afirmarse que los Jueces Superiores Contenciosos Administrativos con competencia en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o el sitio en el que funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia, deben conocer de la impugnación de los referidos actos administrativos, ello en aplicación de los principios de orden constitucional relativos al juez natural y al criterio de especialidad de acuerdo a la materia de que se trate, previstos en los artículos 26 y 49 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En consecuencia, siendo que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Centro Norte, entre el querellante y la ALCALDIA DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, específicamente en su institución de la POLICIA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, el cual tiene su sede y funciona en la ciudad de Valencia, este Órgano Jurisdiccional declara su COMPETENCIA para conocer, en primera instancia, de la querella interpuesta. Así se decide.
-VI-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
PUNTO PREVIO I-
DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
Se observa que el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial fue interpuesto conjuntamente con una solicitud de Medida Cautelar de Suspensión de Efectos, sin embargo, no existe a la fecha pronunciamiento sobre ese particular.
En consecuencia, en lo que respecta a la medida de suspensión de efectos del acto administrativo solicitada, estima este Tribunal que carece de objeto pronunciarse sobre la misma, por lo que se abstiene de analizar los requisitos de procedencia, pues, las medidas cautelares están dirigidas a asegurar las resultas del juicio y siendo esta la oportunidad, en que este Órgano Jurisdiccional entrará a analizar el fondo del asunto, este Juzgador considera inoficioso pronunciarse sobre dicha solicitud, pues ha decaído su objeto. Así se declara.

DE LA CONTRAVERSIA DEBATIDA EN LA PRESENTE CAUSA:
Afirma el querellante que la Providencia Administrativa Nº 001-2014, de fecha de emisión Veintiséis (26) de Septiembre de 2014, emanado de la Dirección de Seguridad Ciudadana y de Policía Municipal de Naguanagua del estado Carabobo, adscrita a la Alcaldía del municipio Naguanagua del estado Carabobo, adolece de vicios que afectan su validez, entre los que se encuentran la violación al derecho a la defensa y al debido proceso legalmente establecido.
Antes de entrar a conocer el fondo de la presente controversia, considera necesario quien aquí Juzga indicar el valor probatorio del expediente administrativo; asimismo debe referirse a la falta de Expediente Administrativo en autos. Esta falta de consignación del expediente administrativo obra en favor del administrado, en tal sentido encontramos que él autor español, RICARDO ORTEGA, en su libro EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO, propone la siguiente definición:
“Expediente administrativo es el conjunto de documentos ordenados por la Administración sobre un asusto determinado.”, pasando a continuación a desglosar cada uno de los elementos de ésta definición de la siguiente forma: “En primer lugar, se trata de un conjunto, lo que significa que en un expediente la mayoría de las veces es algo más que un solo documento (lo que no es incompatible con su condición de conjunto); en segundo lugar, los documentos se encuentran ordenados, lo que significa que el ideal de expediente lleva implícito cierto orden, esto es, concierto y disciplina en la articulación formal; en tercer lugar, los documentos son ordenados por la Administración, aunque inicialmente no sean administrativos, pero pueden pasar a serlo desde el momento en que se incorporan al expediente; y en último lugar, se refieren a un asunto determinado, luego existe una conexión entre los documentos en cuanto a su objeto y el fin para el que la Administración los recopila y ordena, que el de formar o informar su criterio sobre un caso o una materia concreta. (…) Creo que la principal ventaja de esta definición es que posibilita incorporar al concepto y al régimen del expediente administrativo toda una variedad de conjuntos documentales que tienen en común su carácter informativo o preparatorio del criterio y la voluntad administrativa.”

De conformidad con el concepto común contenida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, por “expediente” debe entenderse como:
“Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y también de las judiciales…”

En España, según el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente administrativo como
“El conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, disponiendo también que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.”

En la República Bolivariana de Venezuela, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de “expediente administrativo”, sin embargo si normaliza esta figura, disponiendo lo siguiente:
“Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.
Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.
Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.
Artículo 51: Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente”.

En este orden de ideas la Sala Político Administrativa en reiteradas oportunidades ha señalado que el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Sobre este particular en SENTENCIA N° 01517, DICTADA POR LA SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, EN FECHA 16 DE NOVIEMBRE DE 2011, se establece:
“Así, respecto del expediente administrativo, la jurisprudencia de esta Sala ha destacado, como bien aduce la abogada del Municipio recurrente al citar en su escrito de fundamentación el contenido de los fallos Nos. 00692 del 21 de mayo de 2002 y 01257 del 12 de julio de 2007 (identificados supra), que el mismo constituye el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste, siendo la materialización formal del procedimiento administrativo, de cuyo significado deriva, en consecuencia, la importancia del mismo, a los efectos de la legalidad del actuar de la Administración, y la correspondiente adecuación de las circunstancias fácticas verificadas en el supuesto en particular al marco legal y al ulterior proveimiento administrativo.
En cuanto al valor probatorio de las actuaciones administrativas contenidas en dicho expediente, se ha indicado que debido a su especialidad, configuran una tercera categoría de prueba instrumental, que si bien no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; siendo en consecuencia, semejante a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 del Código Civil ), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad.”

Del fallo parcialmente transcrito anteriormente, se desprende que las copias certificadas del expediente administrativo, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, verificándose una presunción iuris tantum del mismo. Al respecto el referido artículo estipula:
“El instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, tiene entre las partes y respecto de terceros, la misma fuerza probatoria que el instrumento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones; hace fe, hasta prueba en contrario, de la verdad de esas declaraciones.”

Ahora bien, es prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.
Teniendo claro el valor probatorio del expediente administrativo, se evidencia de autos que la parte querellada en el Escrito de Contestación manifiesta: … “indico a este Tribunal que por la voluminosidad de los expedientes disciplinarios, y en atención a las dificultades relacionadas con el suministro de material para el fotocopiado en el ente municipal que represento, los antecedentes administrativo del acto impugnado serán consignados a la brevedad posible o en el correspondiente periodo probatorio para su consideración al respecto”… el precitado escrito de contestación lo presento el Sindico Procurador Municipal Encargado del municipio Naguanagua del estado Carabobo en fecha Veintiocho (28) de Enero de 2015.
Seguidamente se observa, que en fecha veintidós (22) de Julio de 2015, en los alegatos esgrimidos en la Audiencia definitiva por parte del querellado expreso… “en tal sentido, indico que luego de las tramitaciones efectuadas según la Ley de Contrataciones Públicas, ya se han ido solventando los inconvenientes al respecto, por lo que, en la fecha más próxima posibles le serán consignado las copias de tal expediente”…
Dispone el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que una vez admitida la querella, dentro de los dos (02) días de despacho siguientes el tribunal solicitará el expediente administrativo al Procurador o Procuradora General de la República, al Procurador o Procuradora General del estado, al Síndico Procurador Municipal o al representante legal del instituto autónomo nacional, estatal o municipal, constatando que en el auto de Admisión de fecha dos (02) de Diciembre de 2014, se solicita de conformidad con lo establecido en el articulo ut supra el expediente administrativo relacionado con este juicio; asimismo se evidencia que en fecha dieciséis (16) de Diciembre del 2014, el Alguacil de este Tribunal Superior consigna oficios Nros 2584 y 2585 dirigidos al SINDICO PROCURADOR MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO y al ALCALDE DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, los cuales fueron recibidos en fecha doce (12) de Diciembre de 2014.
Así las cosas, se comprueba que hasta la fecha la Administración Pública no ha consignado el Expediente Administrativo solicitado, siendo esta una carga impuesta a la Administración, cuyo incumplimiento acarrea el soportar las consecuencias derivadas.
En este sentido es necesario indicar que el Articulo 101 de la Ley de Estatuto de la Función Policial hace especial referencia al Procedimiento de destitución y por consecuencia del expediente administrativo que debe seguirse en los casos en que un funcionario policial incurra en una causal de destitución, dicha norma establece lo siguiente:
Artículo 101. Si como consecuencia del seguimiento, registro y supervisión se evidencia algún supuesto que amerite la consideración de la sanción de destitución, bien porque se han agotado las medidas de asistencia voluntaria y obligatoria, bien cuando el comportamiento del funcionario o funcionaria policial encuadre en una de las causales previstas en esta Ley y los reglamentos, se aplicarán las normas previstas en el Capítulo III del Título VI de la Ley del Estatuto de la Función Pública, con la salvedad que la apertura, instrucción y sustanciación de la investigación corresponderá a la Oficina de Control de Actuación Policial; la revisión del caso y la correspondiente recomendación, con carácter vinculante, corresponderá al Consejo Disciplinario, previstos en el Capítulo V de la presente
Ley; y la decisión administrativa será adoptada por el Director del cuerpo policial correspondiente. La renuncia del funcionario o funcionaria policial no suspende ni termina el trámite y decisión de los procedimientos administrativos dirigidos a establecer su responsabilidad disciplinaria.
En caso de presuntas amenazas o violaciones graves a los derechos humanos el
Director o Directora del cuerpo de policía nacional, estadal o municipal, según el caso o, en su defecto, la Oficina de Control de Actuación Policial o la Oficina de
Respuesta a las Desviaciones Policiales podrán dictar dentro del procedimiento administrativo todas la medidas preventivas, individuales o colectivas, que se estimen necesarias, incluyendo la separación del cargo de los funcionarios y funcionarias policiales, con o sin goce de sueldo, así como aquellas necesarias para proteger a las víctimas de tales hechos.
Excepcionalmente, en los casos de faltas que impliquen la destitución de los funcionarios y funcionarias policiales, cuando las autoridades disciplinarias de los cuerpos de policía injustificadamente omitan, obstaculicen o retarden los procedimientos disciplinarios o dejen de aplicar las sanciones a que hubiere lugar, el órgano rector del servicio de policía podrá ejercer directamente las competencias para iniciar, tramitar y decidir los procedimientos administrativos correspondientes. En estos procedimientos será obligatoria la intervención del
Ministerio Público a los fines de velar por la celeridad y buena marcha de los mismos y por el debido proceso.

Ahora bien, por tratarse la consignación del Expediente Administrativo de una carga de la Administración Pública, debe analizarse en concordancia con la presunción de legitimidad del acto administrativo. De allí, que la falta de consignación de expediente administrativo, no puede entenderse que implica un reconocimiento inmediato a favor del actor, pues tal circunstancia obra de manera directa contra la presunción de legitimidad.
Sin embargo, al alegar la parte querellante la violación del derecho a la defensa y el debido proceso, debe quien aquí juzga pasar a estudiar las actas que conforman el expediente administrativo, toda vez que su existencia sólo puede desprenderse de dicha revisión.
Así, en el caso de autos, en la cual la parte actora alega “que no fue valorada su defensa como consta en el texto de la Providencia Administrativa de destitución hoy recurrida donde se limitan a transcribir en ‘DE LO PROMOVIDO Y ALEGADO POR EL FUNCIONARIO’, ignorando y desconociendo mis alegatos , asimismo indica “como consta en Inspección Judicial No. IJ-2014-011 practicada al Expediente Administrativo No. OCAP-029-2014, donde se evidencia fehacientemente la falta de cronología en las actuaciones de acuerdo a los Particulares Tercero y Cuarto, en el folio treinta y cinco (35) corre inserto el oficio No. DSC/PMN/OCAP-029-2014 de fecha 25 de junio de 2014, dirigido al Ciudadano Edduard Wilfredo Guzmán Ortiz; y en el folio treinta y seis (36) corre inserto el Auto de fecha 20 de junio de 2014, elaborado por (CPMN) Edduard Wilfredo Guzman Ortíz, donde se incorpora notificación de mi suspensión, violento flagrantemente mi derecho al DEBIDO PROCESO” implicando ello, para quien aquí juzga la necesaria revisión del expediente administrativo para constatar la existencia del derecho presuntamente violado denunciado.

Resulta oportuno ante el vicio denunciado traer a colación, lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto.5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad.
La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza.6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas.
De una hermenéutica jurídica del artículo 49 del Texto Fundamental deslinda la consagración del debido proceso como un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, ello así, es de advertir que el debido proceso y sus derechos derivados como lo son el derecho a la defensa y el derecho a la presunción de inocencia, son garantías de rango Constitucional aplicables a toda clase de procedimientos que se ventilen, bien sea, en sede administrativa o en sede judicial, tal y como lo dispone el precitado artículo constitucional, y en cuyo contenido se establecen un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos, entre los que figuran, el de acceder a la justicia, a ser oído, a la articulación de un proceso debido, acceso a los recursos legalmente establecidos, a un Tribunal competente, independiente e imparcial, a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, a tener acceso del expediente, a solicitar y poder participar en la práctica de las pruebas, a un proceso sin dilaciones indebidas, entre otros.

En ese mismo orden de ideas, conviene hacer referencia a la SENTENCIA Nº 1.111 DE FECHA 01 DE OCTUBRE DE 2008, (CASO: ISMAR ANTONIO MAUERA PERDOMO VS. MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA DEFENSA), mediante la cual expresa sobre el derecho a la defensa lo siguiente:
´…En relación al derecho a la defensa, la Sala ha venido sosteniendo que tal derecho implica junto al debido proceso, el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito de que el particular pueda examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, permitiendo un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración´. (Ver sentencia de esta Sala N° 01486 de fecha 8 de junio de 2006)”

Del mismo modo se ha pronunciado la Sala sobre aquellos aspectos esenciales que el Juzgador debe constatar previamente, para declarar la violación del derecho consagrado en el artículo 49 de la Carta Magna, señalando primordialmente entre dichos aspectos, el que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta a los particulares su participación en la formación del acto administrativo que pudiera afectar sus derechos o intereses.
Asimismo, constituye criterio reiterado considerar que el derecho al debido proceso no se patentiza por el hecho de que la manifestación de voluntad concretizada en el acto administrativo que afecta al administrado, haya sido dictado luego de instruido un procedimiento, pues ello depende de las garantías y derechos que en el transcurso de éste se le permitan al administrado, tales como el derecho de alegar y promover pruebas.

Esgrimido lo anterior es oportuno reiterar, que la inexistencia de los expedientes disciplinarios y administrativo establece una presunción negativa acerca de la validez de la actuación administrativa, carente de apoyo documental, que permita establecer la legalidad de su actuación; así fue sostenido en SENTENCIA DE LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE FECHA 11 DE JUNIO DE 1992, en la que se señaló que:
“La carga de la presentación del expediente administrativo corresponde a la Administración Pública, por ser ella quien posee el mismo y debe, en consecuencia, presentarlo a requerimiento del Tribunal. Por ello, la no presentación, obra conforme a la doctrina establecida por esta Corte, contra la propia Administración. Todo lo cual obra en beneficio del recurrente en consideración de que a éste le sería prácticamente imposible probar por otros medios aquello cuya prueba natural se encuentra en el expediente administrativo”

Es indiscutible, por tanto, que la Administración tiene la carga de presentar el expediente administrativo en la oportunidad legal correspondiente, pues como se indicó ut supra, el incumplimiento de ésta obligación obra en contra de la propia Administración.
En este sentido, la SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA EN SENTENCIA NRO. 1257 DE FECHA 12 DE JULIO DE 2007, caso: sociedad mercantil ECHO CHEMICAL 2000 C.A, abunda en profundidad en cuanto a la necesidad de la remisión del expediente administrativo y las consecuencias de no ser consignado por la Administración en su oportunidad, así, indica el fallo en comento lo siguiente:
El artículo 21.11 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, establece que:
“El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley.”

Asimismo, la sentencia Nro. 1257, ut supra señalada establece:
“En atención a que el expediente conforma la materialización del procedimiento administrativo, es preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, como lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 eiusdem, el cual establece que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (subrayado de la Sala), los órganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes”.

Siendo cierto es que, en la práctica judicial todo Tribunal Contencioso Administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia esencial para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio.
En este orden de ideas tenemos que la falta de consignación de tal instrumento obra a favor del administrado, como lo ha expresado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que la falta de consignación de los antecedentes constituye verdadera “presunción favorable a la pretensión del acto”. Señala la Corte:
“(…) es necesario destacar que, como acertadamente ha señalado la doctrina y la jurisprudencia administrativa, si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio al recurrente a quien le correspondería tal presunción comprobando los vicios de ilegalidad que esgrime adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación” (Vid. SENTENCIA DE LA SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICA DE FECHA 14/08/1989; APUD CIT. SENTENCIA DE LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 2125 DE FECHA 14/08/2001).

En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión.”. (SENTENCIA Nº. 672 DEL 08 DE MAYO DE 2003 DE LA SALA POLITICO-ADMINISTRATIVA, EXPEDIENTE Nº 0113)

Evidenciándose la ausencia del expediente administrativo, carga probatoria impuesta a la administración, en la presente Querella Funcionarial incoada por el ciudadano ENRIQUE JOSÉ ZAMORA, titular de la cédula de identidad Nº 17.903.057, oficial adscrito a la Policía Municipal del municipio Naguanagua del estado Carabobo, Credencial Nº 0239, resulta forzoso para quien Juzga verificar si efectivamente la Administración incurrió en los vicios alegados por el precitado ciudadano, en consecuencia, debe este Tribunal tomar por válidas las afirmaciones formuladas por el querellante y declarar la nulidad del acto administrativo recurrido, en el dispositivo del presente fallo. Así se decide.

- VII-
DECISIÓN
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CENTRO NORTE administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la querella funcionarial, incoada por el ciudadano ENRIQUE JOSÉ ZAMORA, titular de la cédula de identidad Nº 17.903.057, oficial adscrito a la Policía Municipal del municipio Naguanagua del estado Carabobo, Credencial Nº 0239, contra la Providencia Administrativa Nº 001-2014 de fecha Veintiséis (26) de Septiembre de 2014, emanada de la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DE POLICIA MUNICIPAL NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO; a cargo de la Politólogo TAHITI MEJIAS SAAVEDRA, en consecuencia:
1. SE DECLARA LA NULIDAD ABSOLUTA de la Providencia Administrativa Nº 001-2014 de fecha Veintiséis (26) de Septiembre de 2014, emanada de la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DE POLICIA MUNICIPAL NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO a cargo de la Politólogo TAHITI MEJIAS SAAVEDRA.
2. SE ORDENA: La reincorporación del ciudadano ENRIQUE JOSÉ ZAMORA, titular de la cédula de identidad Nº 17.903.057, Credencial Nº 0239, al cargo de Oficial adscrito a la Policía Municipal del municipio Naguanagua del estado Carabobo, o a otro de igual o superior jerarquía.
3. SE ORDENA: a la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DE POLICIA MUNICIPAL NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, el pago de los salarios dejados de percibir aplicándosele todas las mejores sociales, económicas y de cualquier índole que se haya acordado o se acuerden desde su ilegal destitución hasta que quede definitivamente firme el presente fallo y sea ejecutado efectivamente, los cuales sean calculados mediante una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
4. SE ORDENA realizar experticia complementaria al fallo definitivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
PUBLÍQUESE Y REGÍSTRESE.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en Valencia, a los Trece (13) días del mes de Agosto del año dos mil Quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
El Juez,

ABG. LUIS ENRIQUE ABELLO GARCÍA
La Secretaria,

ABG. DONAHIS PARADA MARQUEZ
Expediente Nro. 15.579 En la misma fecha, siendo las dos y veinte minutos de la tarde (02:20 pm.) se publicó y registró la anterior decisión, dando cumplimiento a lo ordenado.
La Secretaria,

ABG. DONAHIS PARADA MARQUEZ
Leag/Dpm/FilomenaGutiérrez
Designado mediante oficio NºCJ-15-1458