REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DE LA REGION CENTRO NORTE.
Exp. 8903
Parte Querellante: Hilario Padrino.
Apoderados Judiciales: Carlos Alejandro Padrinos y Raisath Padrinos.
Parte Querellada: Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD).
Apoderados Judiciales: Leonel Pérez Méndez y Milene Meza Jiménez.
Objeto del Procedimiento: Recurso de Nulidad.
I
NARRATIVA
En fecha quince (15) de agosto de 2003, los abogados ELIA RODRIGUEZ, RAFAEL ORTIZ-ORTIZ y LUIS EDUARDO HENRIQUEZ, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 40.067, 34.699 y 102.405 respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano HILARIO PADRINO, venezolano, titular de la cédula de identidad Nro. 7.171.909, interpusieron recurso de nulidad contra la Resolución P.E.I. Nro. 011-2003, de fecha trece (13) de mayo de 2003, emanada de la FUNDACIÓN INSTITUTO CARABOBEÑO PARA LA SALUD (INSALUD).
En fecha dieciocho (18) de agosto de 2003, fue recibido, se le dio entrada y se hicieron las anotaciones correspondientes.
En fecha tres (03) de diciembre de 2003, fue admitido el presente recurso de nulidad. En esta misma fecha, tal como lo prevé el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se ordenó la citación al Instituto querellado en la persona de su Presidente Ejecutivo, a fin de que procediera a dar contestación a la querella en un plazo de quince (15) días de despacho contados a partir de que constara en autos su citación. De la misma forma se solicitó la remisión del expediente administrativo.
En fecha treinta (30) de enero de 2004, los abogados Carlos Padrinos Malpica y Raisath Padrinos Malpica, incritos en el IPSA bajo los Nros. 86.053 y 102.505 respectivamente, presentaron escrito de reforma a la querella.
En fecha veinticinco (25) de febrero de 2004, fue admitido el escrito de reforma a la querella.
En fecha seis (06) de mayo de 2004, fue recibido el expediente disciplinario del ciudadano Hilario Padrino.
En fecha catorce (14) de mayo de 2004, la parte querellada presento escrito de contestación a la querella.
En fecha diecinueve (19) de mayo de 2004, vencido como ha quedado el lapso para la contestación de la querella de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se fijó el cuarto (4°) día de despacho siguiente para la celebración de la audiencia preliminar.
En fecha veintisiete (27) de mayo de 2004, se celebró la audiencia preliminar y se dejo constancia que se encontraba presente el ciudadano HILARIO PADRINO MALPICA, titular de la cédula de identidad Nro. 7.171.909, representado por los abogados CARLOS ALEJANDRO PADRINOS, RAISATH PADRINOS y ELIA RODRIGUEZ, inscritos en el IPSA bajo los Nros. 86.053, 102.505 y 40.067 respectivamente. Asimismo se dejo constancia de que se encontraba presente la abogada MILENE MEZA JIMENEZ, inscrita en el IPSA bajo el Nro. 42.288, en su carácter de apoderada judicial de la FUNDACIÓN INSTITUTO CARABOBEÑO PARA LA SALUD (INSALUD). En el acto no se produjo solución conciliatoria al conflicto. La parte querellante solicitó apertura del lapso probatorio.
En fecha siete (07) de junio de 2004, la parte querellante presentó escrito de promoción de pruebas.
En fecha quince (15) de junio de 2004, una vez vencido el lapso para la promoción de pruebas, se fijó el cuarto (4°) día despacho para la celebración de la audiencia definitiva prevista en la Ley.
En fecha veintidós (22) de junio de 2004, se celebró la audiencia definitiva prevista en la Ley, en la cual se dejó constancia que se encontraban presentes los abogados CARLOS ALEJANDRO PADRINOS Y RAISATH PADRINOS, inscritos en el IPSA bajo los Nros. 86.053 y 102.505 respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales de la parte querellante ciudadano HILARIO PADRINO MALPICA, titular de la cédula de identidad Nro. 7.171.909, y la abogada ELIA RODRIGUEZ, inscrita en el IPSA bajo el Nro. 40.067, actuando en su carácter de apoderada judicial de la FUNDACIÓN INSTITUTO CARABOBEÑO PARA LA SALUD (INSALUD), el Tribunal hecho el análisis de los alegatos de las partes y de las probanzas cursantes en autos pasó a dictar el dispositivo del fallo, declarado SIN LUGAR el presente recurso.
II
ALEGATOS DEL QUERELLANTE
Señalan los apoderados judiciales del querellante en su escrito libelar que “La voluntad de la Administración ha sido la de “destituir” al ciudadano Hilario Padrino por haber opinado sobre algunas cuestiones que EN MODO ALGUNO pueden considerarse lesivas al buen nombre de nadie pues no son delictuales ni mucho menos exponen a persona alguna al escarnio público. Se hizo ejercicio de dos derechos fundamentales: a) la libertad de pensamiento; y b) la libertad de expresión y opinión”.
Que “(…) no es cierto que las expresiones emitidas causaran ninguna lesión, y mucho menos que causara ningún daño a la institución, que es el supuesto básico sobre las que se estructura la causal de destitución invocada. Todo esto muestra que existe un error en los motivos del acto administrativo que afecta la teoría integral de la causa y, en consecuencia, deviene en la nulidad del acto”.
Que “(…) el acto administrativo es excesivo porque viola el principio de proporcionalidad que debe mediar entre su objeto (las medidas que él involucra) y su finalidad (el propósito que resulta de las normas que habilitan a actuar al órgano emisor), se genera una ruptura del equilibrio que debe existir entre la CAUSA y OBJETO del acto sancionador. De esta manera ciudadano Juez, se materializa la afectación a la TEORÌA INTEGRAL DE LA CAUSA, lo cual hace que el acto impugnado sea NULO, por lo que solicitamos que así sea declarado”.
Que “(…) el acto es nulo al DESVIARSE DE SUS PROPÓSITOS, pues no se está castigando nada, sino, utilizando una potestad establecida en la ley para pechar o sancionar la libertad de expresión”.
Que “(…) constituye una DISTORSIÒN al procedimiento en fase probatoria, al negarle la oportunidad a nuestro representado de presentar los testigos que eran fundamentales para el esclarecimiento de las causales imputadas a él. Finalmente en el ACTO DE DESTITUCIÓN le deja la carga de presentación de esos testigos, cuando el funcionario los presentó debidamente, y la INSALUD se niega a promoverlos porque no sabe DONDE ENCONTRARLOS PARA QUE RINDAN DECLARACIÓN (…)”.
Que “(…) se distorsiona el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO en su fase probatoria ocasionándole la INDEFENSIÓN en el sentido de que efectivamente no pudo rendirse declaración sobre los hechos que se le imputan, ello, trajo como consecuencia que la Administración no pudiese valorar la situación en una justa dimensión violando el DERECHO A LA DEFENSA EN EL MARACO DE ESE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO”.
Que “(…) el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO abierto por la INSALUD sirvió para conculcar garantías procedimentales de nuestro representado, concluyendo con un acto que es prueba del ABUSO DE PODER al extralimitarse y no valorar objetivamente las situaciones involucradas para DESTITUIR ARBITRARIAMENTE A ESTE FUNCIONARIO QUE HOY DEFENDEMOS”.
III
DEFENSAS DEL ENTE QUERELLADO
Que “Frente a tales argumentos debemos insistir, tal como se explicitó en la motivación abundante y suficiente de la Resolución P.E.I. Nº 011-2003 de fecha 13 de mayo de 2003, que constituye un hecho no controvertido que el ciudadano HILARIO PADRINO tomó la palabra durante unas reuniones llevadas a cabo dentro de la instalaciones de la INSALUD, y públicamente acusó a nuestra mandante de asumir una conducta reñida con la ley, manifestando a viva voz, espontánea y libremente, sin presión ni coacción alguna, ante los asistentes a esas reuniones, no sólo su inconformidad y desagrado con la forma en que se administra la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), sino que además calificó a sus Directivos y a la Administración propiamente dicha, utilizando términos que definitivamente exceden de una simple manifestación de desacuerdo con el modo en que las autoridades de INSALUD llevan adelante la gestión diaria de la Institución. De esta forma, manifestó el querellante en presencia de trabajadores de la Institución y miembros de las comunidades vecinas presentes en las mencionadas reuniones, que existe distracción de fondos, dineros colocados en una mesa, malversación y desviación de los recursos asignados a INSALUD, responsabilizando de ello a las autoridades de INSALUD. Tales aseveraciones hechas por el querellante ponen en entredicho, desprestigian y exponen al desprecio público a nuestra patrocinada y a sus autoridades y directivos, y trasciende el ámbito de la manifestación de un simple criterio u opinión divergente, ya que la descalificación de la Institución y la de sus autoridades, en los términos expresados por el ciudadano HILARIO PADRINO, implican per se la comisión de ilícitos o irregularidades administrativas por parte de quienes dirigen la Institución, amén de que se le atribuye a estos un comportamiento intencional en perjuicio no sólo del personal que labora en ella, sino que además de los pacientes y usuarios del servicio público de salud que administra y presta INSALUD”.
Que “(…) el procedimiento administrativo disciplinario instruido al ciudadano HILARIO PADRINO, no estuvo fundado en la circunstancia de su mera participación en una asamblea o en unas reuniones públicas efectuadas dentro de las instalaciones de INSALUD. Los hechos que dieron lugar a la averiguación instruida lo constituyen las expresiones y conceptos emitidos por el funcionario HILARIO PADRINO en dichas reuniones; de manera que, en modo alguno, con la apertura del procedimiento disciplinario en cuestión, la Administración pretendía impedir el ejercicio del derecho constitucional a la libre expresión del pensamiento. Prueba de ello es, que en las oportunidades que los gremios y sindicatos solicitan autorización a la Institución para celebrar reuniones o asambleas informativas en sus instalaciones, se les concede dicha autorización, como en efecto se hizo para la Asamblea convocada por el Colegio de Médicos en las instalaciones del Auditorio del Anatomía Patológica donde participó activamente el querellante”.
Que “(…) si bien es cierto que el reunirse para ejercer el derecho a la libertad de expresión del pensamiento, no constituye de ninguna manera causal para la apertura de un procedimiento disciplinario a los funcionarios públicos que allí manifiesten sus opiniones o puntos de vista, no menos cierto es que ese derecho, como todos los contemplados en nuestra carta magna, tiene sus limitaciones y no puede ser tenido, tal como lo pretende la parte actora, como una patente de corzo o licencia para difamar e injuriar a las personas e instituciones, expresadas a través de improperios y calificativos insultantes, calumniosos y ofensivos en contra de INSALUD y las autoridades que la representan. En razón de lo antes expuesto, manifestamos que es absolutamente falso que nuestra representada haya incurrido en desviación de poder o haya hecho un uso abusivo de su potestad disciplinaria, para “pechar o sancionar la libertad de expresión”.
Que “(…) en ningún momento de la investigación sustanciada, al investigado se le negó o de alguna manera se le limitó su derecho de acceder al expediente, todo lo contrario, desde que fue notificado de la investigación éste pudo enterarse de todas las actuaciones insertas en el mismo y tomar debida nota de su contenido, razón por la cual rechazamos de la manera más categórica que INSALUD haya podido vulnerar el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso del querellante, como consecuencia de una supuesta conducta obstruccionista de nuestra mandante”.
Que “(…) debemos contradecir las falsas afirmaciones hechas por el querellante, cuando señala que INSALUD incurrió en una distorsión del procedimiento al presuntamente “negarle la oportunidad” al ciudadano HILARIO PADRINO de presentar los cincuenta y nueve (59) testigos promovidos.
Tal como consta en los antecedentes administrativos consignados, la prueba de testigos promovida por el querellante fue debidamente admitida, sin embargo, la petición formulada en relación a que la Administración se encargara directamente de citar a los cincuenta y nueve (59) testigos fue rechazada, toda vez que, el interesado no señaló en forma precisa la dirección de localización de los mismos, cuestión esta que constituye un requisito sinne quanon (Sic) para que la Administración pueda enviar a un mensajero a hacer entrega de las citaciones correspondientes.
No obstante lo anterior, y vista la imposibilidad de citar personalmente a los cincuenta y nueve (59) testigos promovidos, nuestra mandante admitió la prueba y fijó la oportunidad para que todos y cada uno de ellos compareciera ante el órgano sustanciador a rendir su declaración, correspondiéndole al promoverte la carga de presentarlos en la oportunidad fijada al efecto”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
La pretensión anulatoria contenida en el recurso contencioso administrativo funcionarial gira en torno a la denuncia puntual de dos vicios que presuntamente afectan al acto administrativo impugnado. El primero de ellos se relaciona con la afectación en la “causa” del acto administrativo, siendo así el querellante denuncia que la INSALUD (Fundación Instituto Carabobeño para la Salud) desvió sus propósitos, “(…) pues no se está castigando nada, sino, utilizando una potestad establecida en la ley para pechar o sancionar la libertad de expresión”.
Siendo así, corresponde en primer lugar, verificar si el ente contaba con la potestad para sancionar al recurrente, cuestión que puede evidenciarse del propio texto de la Resolución P.E.I. nº. 011-2003 de fecha trece (13) de mayo de 2003. Ciertamente, la máxima autoridad del ente (Presidente de la Fundación) suscribe el acto que resuelve destituir al ciudadano Hilario Manuel Padrino Malpica siguiendo el procedimiento disciplinario previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública. De esta forma se puede concluir que el acto cuenta con la cobertura legal necesaria mediante el cual la actividad sancionadora esta previamente habilitada (Principio de legalidad formal). Seguidamente, se observa que la causal de destitución y los presupuestos de la sanción están previstos en la Ley, teniendo como base el artículo 86.6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (Principio de legalidad material).
En la descomposición del análisis habrá que introducirse sobre el tema de la “proporcionalidad” de la sanción. Para ello, deben tomarse los hechos y compararlos con la valoración hecha por la Administración sobre el motivo que da origen a la sanción.
De esta forma, en el acto recurrido, la INSALUD consideró que “(…) la conducta desplegada por el funcionario mencionado al emitir opiniones y conceptos insultantes, ofensivos en contra de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (Insalud) y de las autoridades que la administran, trasciende del ámbito de la manifestación de un criterio u opinión divergente del funcionario investigado y del ejercicio del derecho constitucional a la libre expresión del pensamiento, consagrado en el artículo 57 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues utilizó términos y conceptos que definitivamente exceden de una simple manifestación de desacuerdo, amén de atribuirle, un comportamiento intencional en perjuicio no sólo del personal que labora en ella, sino además de los pacientes y usuarios del servicio público de salud, que administra y presta Insalud, constituyendo ésta una actuación lesiva al buen nombre de la Institución y configurando en consecuencia, la falta imputada por la Administración”.
De lo expuesto, es necesario regresar al debate propio del derecho a la libertad de expresión y sus limitaciones. Una de esas limitaciones esta en las opiniones o expresiones que pudiesen lesionar el buen nombre de la Administración Pública, en este sentido no puede existir una manifestación ilimitada en las expresiones de los funcionarios públicos. En el caso de autos, más allá del señalamiento a ciertos funcionarios públicos que dirigen la Institución y que pudieran afectar sus derechos subjetivos (derecho al honor), lo que se pone de manifiesto es la afectación del buen nombre de la institución. Hecho el análisis y observando el tenor de las opiniones y conceptos emitidos, consideramos que la sanción impuesta se ajusta con la conducta desplegada por el funcionario público haciéndose merecedor de la “destitución” de su cargo. Resulta inadmisible darle espacio a expresiones indiscriminadas e infundadas valiéndose y resguardándose en el sagrado derecho constitucional a la libertad de expresión.
Por todas estas razones, considera este Juzgador, que no se materializa el vicio denunciado en tanto que la Administración haciendo uso de sus potestades sancionó validamente por la causal prevista en la Ley. Además, la conducta y su valoración efectuada por el ente tomo en cuenta todos los elementos para que proporcional y adecuadamente se destituyera al funcionario público. Así declara.
En relación a la segunda denuncia del recurrente, referida a la “disminución efectiva y trascendente de las garantías del particular en el marco del procedimiento administrativo”. Observa este Juzgador, que después de realizado un estudio exhaustivo del expediente administrativo y relacionarlo con lo expuesto por el querellante en cuanto a la distorsión del procedimiento administrativo en su fase probatoria, no queda más que remitirnos a los folios ciento treinta y dos (132) y siguientes. De allí encontramos un “auto” en el que se admite la prueba promovida por el abogado Carlos Padrino en representación del funcionario Hilario Padrino. En ese mismo auto, se dejó constancia que “En relación a la solicitud formulada por el promovente para que esta Administración cite directamente a los testigos promovidos, se observa que en el escrito de promoción de prueba el interesado no señaló el domicilio ni la dirección de los testigos que pretende sean citados, razón por la cual se niega dicha petición, quedando a cargo del interesado la presentación de los cincuenta y nueve (59) testigos promovidos, en la sede administrativa de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), específicamente en la Dirección de Recursos Humanos, para que rindan declaración sobre los hechos investigados en el orden, fechas y horas que se señalan a continuación (…)”. Así las cosas, se evidencia que la Administración admitió las pruebas promovidas, sin embargo, en vista de la ausencia de mención al domicilio quedó a cargo del recurrente presentar los testigos en la Oficina de la Dirección de Recursos Humanos del ente para que rindieran declaración según la programación. En los folios ciento treinta y seis (136) al ciento noventa y cuatro (194) queda sentada mediante actas que se declaró “desierto” el acto para que los testigos comparecieran por ante la INSALUD a rendir testimonio. De esta forma no se evidencia en forma alguna que la querellada haya vulnerado el derecho a la defensa ni la garantía al debido procedimiento administrativo. Tanto así que el querellante se le notifico debidamente, accedió a las actas que componen el expediente administrativo, presento escrito de descargos e inicio actividades probatorias. Por ello debe desestimarse la presunta violación al derecho a la defensa y a las garantías jurídicas que acompañan al administrado en el marco del procedimiento administrativo. Tampoco se constata que con el auto en el que se admite la prueba de testigo se distorsionara el procedimiento administrativo puesto que la INSALUD les fijó oportunidad para que se presentaran. Siendo así, no existe violación al derecho a la prueba y tampoco se devela ninguna violación a las garantías asociadas al debido procedimiento administrativo. Y así se declara.
Analizados en detalle las denuncia del recurrente, este Tribunal, encuentra que no existe violación alguna que pueda afectar el acto administrativo impugnado. Razón por la cual debe declararse SIN LUGAR el recurso contencioso funcionarial interpuesto por el ciudadano Hilario Padrino.
Visto que hasta este estado el Tribunal no se ha pronunciado sobre la medida cautelar, ya en cuanto la misma se hace improcedente. Así se declara.
DECISIÓN
Conforme a lo expuesto este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley declara:
1. SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano HILARIO PADRINO, titular de la cédula de identidad Nro. 7171.909, representado por los abogados CARLOS PADRINOS y RAISATH PADRINOS, inscritos en el instituto de previsión social del abogado bajo los Nros. 86.053 y 102.505 respectivamente.
Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los (18) días del mes de noviembre de 2004, siendo las (12:30) de la tarde. Año 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
El Juez Temporal,
Dr. GUILLERMO CALDERA MARIN
El Secretario Temporal,
Abg. GREGORY BOLIVAR
Exp. 8903
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